姜皇池/臺灣大學法律系教授
一、引言
目前為止，臺灣疫情暫時令人放鬆不少，但並不是所有國家都如此「幸運」。截至2020年5月13日，全球將近400萬人感染，死亡案例更可能達30萬餘，但各國狀況不一，有些逐漸站穩腳步，部分國家卻可能才要進入險峻期，然無論如何COVID-19已經對世界各國造成的各類嚴重損害，在疫苗與治療藥物尚未問世之前，COVID-19對人類生活形態的劇烈衝擊，則是不爭事實。
儘管造成各國損害的原因與程度不盡一致，但要求中國應負責的聲浪，不約而同出現在諸多輿論之中，特別是向來強調國際法的西方民主國家間，有認為中國違反國際法義務，導致其他國家損害，因此要負國際責任之論述陸續有人提出。此種試圖藉由國際法向中國尋求賠償或補償的呼聲並不難理解，因為有不少研究指出，中國是第一個爆發疫情的國家，若中國更早或及時採取防疫措施，依據所提前時間長短，其實中國甚至是有可能避免自身的疫情[i]。倘若中國能如此作為，並警告世界各國預先做好準備，「或許」全球疫情可大幅減緩。
假設若中國確實做好上述工作，並及時防疫與通知各國則可避免COVOD-19肆虐，此一假設為真，則法律上應如何令有「過失」的中國負責？究竟國際法能不能在這樣的狀況發揮作用？
二、所假設事實
如同任何法律分析，事實是討論起點，目前最普遍看法乃：「在知悉並擁有自身疫情資訊之中國，對於WHO和其他國家隱匿病情，特別是人傳人此一重要資訊」。不論是1月底才開始向WHO通報相關資訊，或是2月中始透過期刊文章刊登，向世界傳達已不可收拾的疫情，都難以遮掩中國刻意知情不報的行為。事實上，最令人無從忽視者，最早在2019年底，「吹哨人」李文亮醫師便發出警訊，而遭到「被認罪」對待，爾後罹患新冠肺炎逝世。種種證據在在指出，最低限度內：中國有持續一個月以上的時間，沒有及時向WHO通報和分享疫情資訊。
三、爭點
假設中國已經在去年甚或更早的時期點已經知悉新冠病毒是會人傳人的，但卻蓄意隱匿不向WHO通知，則首先碰到的法律問題是：依據國際法，中國是否有義務須向WHO或世界通報新冠病毒之存在且病毒已有人傳人之事實？
四、可能涉及之國際法義務
要如何建立國際法下之義務，有兩種可能，一為條約法下之義務，一為習慣國際法下之義務，就此進行分析：
（一）、條約法規範體系
（A）2005年WHO《國際衛生條例》
（1）小引
就WHO體系而言，中國既是WHO會員，更是《國際衛生條例》(International Health Regulations)締約方，因而應同時受到《世界衛生組織憲章》(Constitution of the World Health Organization)和《國際衛生條例》(International Health Regulation; IHR)拘束[ii]。
就通報義務而言，《世界衛生組織憲章》屬於較抽象概觀規定，因而此較無討論實益，重點在《國際衛生條例》第6條的「通報義務」和第7條的「資訊共享義務」。事實上，此兩條是當今《國際衛生條例》整部文件的核心條文，其立法目的與宗旨即是藉由WHO會員國透過整個通報和資訊分享機制，達到防免和控制國際疾病之傳播。
（2）《國際衛生條例》第6條之通報義務
先就第6條通報義務而言，現行《國際衛生條例》是修訂後的第二版，其立法前身是1969年的版本，當時制定目的在於對抗霍亂、鼠疫、黃熱病、天花、回歸熱病，流行性斑疹傷寒等疾病[iii]。第二版規定則是在2005年進行大幅修改後制定。毋庸諱言，之所以會增修新版的原因，主要就是為因應SARS此類新型態疾病，始行制定更完善的通報機制。《國際衛生條例》第6條第1款規定：「每個締約國應當……透過《國際衛生條例》國家對口單位，以現有最有效的通訊方式在獲得公共衛生資訊後24小時內向世衛組織通報，通報內容包括在本國領土內發生、有可能構成有關國際公共衛生的緊急事件的所有事件，以及爲應對這些事件所採取的任何衛生措施」，而依現行《國際衛生條例》第6條所設定通報架構，天花、「野生病毒所引起之小兒麻痺」（poliomyelitis due to wild-type poliovirus）、「新亞病毒所致人類流感」（human influenza caused by a new subtype）以及SARS等四類疾病，是最重要應通報的疾病。尤有甚者，縱使特定疾病並非上述類型疾病，然因「對於可能與國際公共衛生有關的任何事件，包括原因或起源不明的事件以及所涉事件或疾病不在左右兩框所列範圍之內的事件」，亦應當使用《國際衛生規則》之通報系統。制度上一旦該事件之病例不尋常或意外方式出現時，且該等病例「可能」會有嚴重公共衛生影響，並有國際傳播之危險，則該國就應該自動通報WHO（見《國際衛生條例》《附件二》），無庸判斷所致公共衛生是否已經產生嚴重影響；換言之，當此類病例出現只要有嚴重影響公共衛生之虞，無庸事實上已經造成公共衛生的嚴重影響，當事國就需通報WHO秘書處。簡言之，在第6條與《附件二》之規定下，揚棄以往以疾病概念為基礎之報告義務，凡一切有可能嚴重影響公共衛生之「特定症候群」（defined syndromes），締約國即有向世界衛生組織報告之義務。至於此種「特定症候群」，則包括下列五個重要症候群：（1）急性出血熱症候群；（2）急性呼吸性症候群；（3）急性消化道症候群：包括急性腹瀉症候群與急性黃疸症候群；（4）急性神經症候群；（5）其他之報告症候群[iv]。
（3）《國際衛生條例》第7條之合作義務
至於第7條之資訊分享義務，則是當該國出現不尋常或意外的健康事件，而該事件可能造成「國際公眾健康緊急事件」（public health emergency of international concern），就應該與WHO分享相關公眾健康資訊[v]。
（4）小結
不論從COVID-19與「新亞病毒所致人類流感」或者SARS間的關聯性，中國都應依《國際衛生條例》第6條通報WHO正確資訊。不僅如此，從「國際公眾健康緊急事件」角度而言，中國依據第7條同樣有義務與WHO分享相關資訊。簡言之，顯而易見，中國違反其在《國際衛生條例》第6條和第7條所當承擔的條約義務。
（B）1966年《經濟、社會暨文化權利國際公約》
1966年的《社會經濟暨文化權利國際公約》第12條規定：「締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康」，因此締約國須「預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病」，然長期以來，中國不僅並未規範禁止源自野生動物病毒感染源，甚至放任大規模的野生動物消費，讓可能藏有危險病毒的野生動物作為人類食材，如此亦違反《社會經濟暨文化權利國際公約》第12條之作為義務。
（二）、習慣國際法
早在1949年《科孚海峽案》（Corfu Channel Case, 1949），國際法院即指出，各國不得蓄意令自己的領土，以有損於他國權利之方式使用。近年來，此原則廣泛適用於環境保護之例。若特定國家已經採取一切可能措施，仍不足以防免損害發生，由於該當善盡「適當顧及義務」（due diligence）（或稱「適當注意義務」）之責，因此沒有違反此義務。從另一角度觀察，此規則係指在「誠信」（good faith）之概念下，檢視遭指控的國家，究竟有沒有盡一切努力，避免他國因發生在自己領土之行為而受損害。藉由檢視中國從上年年底到今年2月行為舉止，應難以構成「誠實」、「善意」或窮盡所有方法，透過WHO或其他國際合作管道，防免他國家遭到COVID-19的肆虐。
五、國際法責任
倘若國家行為滿足「義務違反」和「可歸責於國家」兩大條件，就屬於「國家錯誤行為」。而承前所述，中國違反《國際衛生條例》第6條、第7條及避免損害他國習慣國際法義務，而滿足第一項條件。至於可歸責性，整個隱匿不報行為，是中國政府從基層到國家元首的集體行為，恐難有任何理由認為此不可歸責於中國。
然而國際法困境在於：習慣國際法下，雖然國家責任法相當清楚：國家對其「國際錯誤行為」（internationally wrongful acts）所導致其他國家受有之損害應當承擔國際責任。然過去長期的國際實踐卻顯示，就有關疾病事件之求償議題，本規範在國際健康合作方面，扮演著微不足道的功能，甚至在國家被認為已經違反相關條約義務時，亦復如此。對於不履行條約通報疾病義務，或在沒有完整科學證據時就驟然進行禁航或停止貿易之情形，主權國家近乎從未認真地主張違法國必須承擔國際責任，因此若要將IHR相關規定，立即主張國家必須對COVOD-19所導致損害負責恐有再斟酌餘地。[vi]
不僅如此，然而即便認定中國屬於「國際錯誤行為」，如果其他國家據此求償，仍會遇到如何證明因果關係的問題。具體來說，如同2007年國際法院《波赫種族滅絕案》（Bosnian Genocide Case, 2007）所指，所受損害和系爭錯誤行為間，必須有足夠之因果關係。也就是，各國必須證明他們所受的損害是因為此次疫情而引起，如果中國遵守規定向世衛通報，這些損失將不會產生。「舉證之所在，敗訴之所在」，是否能夠有足夠科學證據或官方文獻，證明兩者間因果關係，目前看來並不樂觀。
六、起訴場域或程序？
國家未同意的狀況下，國際社會並沒有可以直接強制管轄所有爭端的司法機構。國家同意國際司法機構審理之形式，可分為個案、接受特定法院強制管轄或接受特定條約體系等三種類型。
個案同意部分，係指當事國間就特定案件，合意給予特定國際司法或仲裁機構審理的意思。本案來說，殊難想像中國會同意和任何一受害國進行國際法之司法訴訟，很明顯行不通。
接受特定法院強制管轄，係指有關當事國在系爭案件發生時間，即就系爭案件類型，接受特定國際司法機構之司法管轄。一般來說，係指接受國際法院強制管轄者而言，本案來說，中國並沒有接受國際法院對國際法問題的強制管轄，因此沒有國家得循此管道起訴中國。
至於條約體系爭端解決條款，最著名者乃1982年《海洋法公約》的強制爭端解決機制，2016年《菲律賓訴中國南海仲裁案》，便係藉由此管道進行訴訟。本案非屬海洋法事務，應檢視者應該是WHO體系下的爭端解決條款。
如同前述，撇開習慣法規則，《國際衛生條例》第6條和第7條是中國最明顯違反的條款。《國際衛生條例》爭端解決條款定在第56條，若締約方對於解釋與適用《國際衛生條例》發生爭端，應以斡旋、調停和協商等和平方式解決，至多應提交予WHO秘書長，沒有任何條款規定當事方有權單方藉由國際司法訴訟方式解決。換言之，受害國無從依據《國際衛生條例》爭端解決條款，令中國成為國際訴訟之被告。
另一方面，除《國際衛生條例》外，WHO規範體系仍有《世界衛生組織憲章》。第75條是《世界衛生組織憲章》爭端解決條款而規定，若特定爭端無法藉由協商或WHA予以解決，則應提交至國際法院。難處在於，乍看之下，中國行為並沒有清楚明確違反《世界衛生組織憲章》條款，特別是考量《世界衛生組織憲章》「憲法」性質，不像是《國際衛生條例》第6條和第7條，此兩者具有國際衛生法相關之實質義務。換言之，中國行為難以構成《世界衛生組織憲章》相關條款之違反。
儘管如此，有人提出就訴訟技術上而言，並非全然不可能將本質屬於《國際衛生條例》爭端者，定性為《世界衛生組織憲章》解決適用問題。舉例言之，《世界衛生組織憲章》第21條、第22條、第37條、第63條、第64條，或甚至以條約解釋方式，指摘中國行為完全背離《世界衛生組織憲章》目的與宗旨，進而論述中國違反上述相關條款之法律義務。這個論述如果成立，各國即可依《世界衛生組織憲章》第75條在國際法院向中國提出告訴。無論如何，可以預見的是，若嘗試透過《世界衛生組織憲章》第75條在國際法院起訴中國，將會面臨極大政治及法律困難。
七、結論
即便不討論事實問題之可能爭議，而如本文所假設中國確實是可歸責，縱使如此，若各國要以起訴方式向中國請求損害賠償，都是重重困難。確實，中國無疑違反《國際衛生條例》第6條、第7條以及國際習慣法下的「適當注意義務」，然都會面臨要在何種司法場域或規範體系起訴中國的問題，尤其是可預期中國不會同意之前提下，更是困難。簡言之，由於受訴法院問題，要利用現存國際司法機構審理此類案件，微乎其微。不僅如此，純就本件狀況而言，是不折不扣國際法問題，但很遺憾地，如同每天上演的大大小小各國「違法」行為，國際法最遭人「質疑」的困境，再次凸顯：缺乏強制管轄司法機構以及沒有強制執行力。
然另一方面，若各國決心欲向中國起訴，不一定非要在國際性之法院或司法機構起訴中國，一種變通的模式是利用各國內國相關法院進行審理，蓋任何被害國境內若有中國資產，則各該國之內國法院都具有審理此案的「本錢」。畢竟該等內國法院，僅受各國內國法拘束，而此等如何對外國主權者進行訴訟或求償的法規並非不得修訂，而設計成允許被害人在內國法院起訴中國，由各該內國法院審理並執行中國於各該國家之財產。或許於此之際，各國法院如何解釋國際法規則以審理案件；甚至，各國如何以符合國際法之方式，避開傳統國際法有關國家豁免權問題，進而作成允許內國法院審理此類案件之行為，才是真正解釋適用國際法規則的戰場。
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註釋：
[i] Early and combined interventions crucial in tackling Covid-19 spread in China, News, University of Southampton, https://www.southampton.ac.uk/ne…/2020/…/covid-19-china.page.
[ii] 《國際衛生條例》（International Health Regulations，IHR）是為控制疾病在國際間擴散而制訂的國際法規，其原則是在不干涉或儘可能不影響國際貿易與國際交通的原則下，訂出最能有效預防疾病擴散的規則。因此根據《世界衛生組織憲章》第21條（a）記載，1969年7月25日在第22屆「世界衛生大會」中通過《國際衛生條例》見：韓世寧（等）（2011），〈國際衛生條例修正背景與重點簡介〉，載於《疫情報導》，第17卷第6期，頁300, 300。網址：https://www.cdc.gov.tw/File/Get/9CnPqncnCB_mrv5XjOICsQ （最近瀏覽日期2020年5月9日）。
[iii] 1969年的第一版《國際衛生條例》曾分別於1973年與1981年，當時是為取消霍亂疫苗之要求，及因天花根除而停止疫苗注射兩方面進行修正。見：韓世寧（等）（2011），〈國際衛生條例修正背景與重點簡介〉，載於《疫情報導》，第17卷第6期，頁300, 300。網址：https://www.cdc.gov.tw/File/Get/9CnPqncnCB_mrv5XjOICsQ （最近瀏覽日期2020年5月9日）。
[iv] 見：韓世寧（等）（2011），〈國際衛生條例修正背景與重點簡介〉，載於《疫情報導》，第17卷第6期，頁300, 302。網址：https://www.cdc.gov.tw/File/Get/9CnPqncnCB_mrv5XjOICsQ （最近瀏覽日期2020年5月9日）。
[v] 《國際衛生條例》第7條規定：「締約國如果有證據顯示在其領土內存在出乎意料或不尋常的公共衛生事件，不論其起源或來源如何，其可能構成有關國際公共衛生的緊急事件，應向世衛組織提供所有相關的公共衛生資訊。在此情況下，第6條的規定得充分適用」
[vi] 見：David Fidler, COVID-19 and International Law: Must China Compensate Countries for the Damage?, March 27, 2020, available at https://www.justsecurity.org/…/covid-19-and-international-…/ (last visited on Apr. 9, 2020)。
【作者簡介】
現任：臺灣大學法律系教授
學歷：倫敦大學瑪莉皇后學院國際法博士
經歷：國立臺灣大學法學院副院長
研究領域：國際公法、國際人權法、國際組織法與國際海洋法
著作：「國際法與台灣：歷史考察與法律評估」、「國際海洋法」、「國際公法導論」等書，曾發表論文數十篇。
【延伸閱讀】
WHO (2008). International Health Regulations (2005) Second edition. https://www.who.int/ihr/publications/9789241596664/en/.
Bagares, Romel Regalado (2020). China, international law, and COVID-19. Mar. 22, 2020, inquirerdotnet. https://opinion.inquirer.net/…/china-international-law-and-….
Tzeng, Peter (2020). Taking China to the International Court of Justice over COVID-19. Apr. 22, 2020, EJIL: TALK. ejiltalk.org/taking-china-to-the-international-court-of-ju…/.
Introvigne, Massimo (2020). Coronavirus: CCP Beware, the Lawyers Are Coming. Mar. 22, 2020, Bitter Winner. https://bitterwinter.org/coronavirus-ccp-beware-the-lawyer…/.
Kraska, James (2020). China is Legally Responsible for COVID-19 Damage and Claims Could be in the Trillions. Mar. 23, 2020, War on the Rocks. https://warontherocks.com/…/china-is-legally-responsible-f…/.