两党都自行幻想出许多难以实现的财源，不加税的承诺真能实现吗？
特约撰稿人 谢达文
想知道选后需要额外缴多少税？英国人除了“静观其变”之外，实在没什么其他事可以做。
照理说，事情不该是这样的。英国选举的一大特色在于各大政党在选前都会公布完整的政纲（manifesto），详细列出执政后所要推行的政策，而税务当然是其中必须涵盖的面向。虽然各国候选人也常会发布政见，但这些文件被赋予的“重量”差异极大：英国各党经常在同一周发布政纲，一般发生在投票日前三周，是竞选期间可预期的新闻关注焦点，是比电视辩论还要固定的活动（事实上，英国第一场领导人电视辩论迟至2010年才举行，不只比美国晚了50年，甚至还比台湾晚了6年），在政纲发布当周，各大媒体和独立智库、议题组织也都蓄势待发，要迅速产出分析。
而政纲的存在也意味著政党必须推出全盘的计划，并且“买定离手”，既不可以太过零碎、“想到什么说什么”，也不可以任意转弯。选后，执政党全党候选人都“在此一政纲之上参选”（stand on this manifesto），背弃政纲承诺因此常被认为是相当严重的事情（虽然仍偶尔发生）。此外，如果政府在选后推出“不在政纲内”的重大政策，也容易被质疑根本没有从选民那里得到授权（mandate），英国也早已发展出一套宪政惯例，就是政纲内的政策，上议院不得阻拦。
既然如此，在各党都已经公布政纲的此刻，专家应该能清楚告诉民众，大致可以期待要多交或少交几多税。何况在近十余年来，财政纪律更是各党都高度注意的问题，因此每项政策都会搭配预估经费和对应财源，更可以看出政府在财政上的走向。虽然事情总不会如此理想，每次选举期间各党总会有一些政策宣示太过含糊或者乐观，但总不至于让民众乃至专家们都通通猜不透。
但之所以猜不透，原因倒不是因为两党在政纲里完全没有提到税务负担问题。其实，两党在政纲内都有提出财税规划，其中都承诺不会调升入息（income tax）、薪俸税（名目上为National Insurance Contribution，即国民保险金，但实际上早已并非保费，而是直接进入国库的税金）和商品加值税（value added tax，VAT），而这三大税就已经占据国家每年税收的3分之2，加上也都承诺不会调涨企业税，更直逼4分之3。然而，因为专家普遍认为两党政纲里所提出的财税规划都不合理，根本不可能达成。否则，如果愿意完全相信两党政纲中所提出来的财税承诺，那么答案确实可以直接计算出来。
工党宣称不影响一般人，保守党承诺为自雇者减税为了说明两党各自的承诺将对一般人带来怎样的影响，可以设想有这五位英格兰人（必须注意的是，威尔斯和北爱尔兰的状况会小有差异，而苏格兰则在多个制度上都有所不同），他们分别是：
- 25岁的Pam，居于英国东北的杜伦（Durham），在当地的餐馆洗碗，虽然是全职工作，但领的是法定最低收入，今年收入仅20,000英镑；
- 30岁的Marcus，居於伦敦，今年收入同样仅20,000英镑，他实质上是在为一间建设公司工作，但公司为了避税，并没有承认他是自家员工，而是参照许多同业的作法，让他以自雇者的身分纳税；
- 40岁的Alice，居于曼彻斯特，于一间药厂的业务部当小主管，今年的年薪是35,000英镑，在全国民众中恰好属于中间的位置；
- 50岁的Jack，居于伯明翰，是移英港人，常接香港业主的发案，替不同公司做网页设计，今年获利同样是35,000英镑，不过由于自己开工作室，所以是以自雇者身分报税；
- 70岁的Belinda，居于英国东南的舒梨郡（Surrey），今年可以进帐45,000英镑，其中有约4分之1是国家给的退休年金，4分之3则是他过去工作得来的退休金。
按照目前两党公布的承诺，如果这一届议会能做满5年任期，那么与上次选前（2019/20年）相较，他们到下次选前（2029/30年）需要缴的税各自会以多大的幅度增加或减少？（按：以下所有价格皆依2024/25年物价调整）
如果保守党能够克服2成的民调差距，继续执政并兑现承诺，那么这5个人将都能够享受到减税的成果，只不过幅度非常不同。同样是中等收入，Alice因为是受雇者，所以保守党对她的承诺“只有”将8%的薪俸税主要税率下降为6%，让她一年能少缴约450英镑的税。相反地，Jack因为是自雇者，原本薪俸税主要税率就已经是6%，保守党承诺如果重返执政将会完全归零，所以一年可以少缴1,600英镑的税，减税幅度是Alice的3倍以上。同理，在餐厅洗碗的Pam只获得一年降税160英镑的承诺，但相同收入、只是名义上被归为“自雇者”的Marcus得到的承诺却来到700英镑，是Pam的4倍以上。至于已经退休的Belinda，本来就豁免于薪俸税之外，则无法受惠于此一承诺。
保守党这样的政策显然独厚自雇者，而包含独立智库Institute for Fiscal Studies在内，许多专家都批评这个做法的方向完全错误：英国的税制本已对受雇者比较严苛，现在保守党又将加剧这样的差别待遇。保守党之所以这么做，帐面上的原因是为了要鼓励创业，但除了引起人们质疑是否公平之外之外，目前也并无研究证实真有刺激创业的功效。反而，劳动市场上有许多像是Marcus这样的人，是雇主运用一些手法（比如改以中间商承揽），让实质上的员工在法律上变成“自雇者”，如此一来，雇主就不需要缴交（约莫与受雇者份额等值）的薪俸税，更不必承担劳动法规上关于病假、产假、禁止不当解雇等的种种责任。倘若实行此一政策，这个问题可能会更加严重。
至于工党的政纲当中，则没有任何计划会直接影响这五个人。他们虽然宣示每年要多征收约70亿英镑的总税额（同时外加对石油和天然气公司的高额获利征收一次性的暴利税（windfall tax），总额预估60亿），但承诺通通不会由“工作者”（working people）承担。不论“工作者”要如何界定，按照工党政纲目前的宣示，这70亿英镑的三大来源都是很特定的小众：“打击逃税”仅会影响为数不明的逃税者；“修改对于附带权益（carried interest，基金管理人分红奖金）的课税方式”预计仅将影响约3千名基金的投资经理人，“恢复征收私立学校的商品增值税”的影响范围较大，但每学年英格兰也大约只有7%的学童就读私立学校，何况私立学校近年学费早已自行飙涨，此刻倒未必会将增值税全额转嫁给家长。除非这五个人当中，有任何一个人逃税、是投资经理人，或者子女就读私校──从收入来看应该都很难──否则工党目前的宣示都与他们无关。
问题在于，今届政府早已启动“财政拖拉”大增税不过，如果要完整理解工党和保守党各种承诺的意义，必须把保守党在今次执政期间（2019-2024）已经安排好的种种税负措施一起纳入讨论：有些增税措施已经生效，有些则即将生效，而且两党都无意阻挡，因此将与两党的承诺同步发挥作用。
而和人们的收入最有关系的，同样是入息税（income tax）和工资税（National Insurance contribution或NIC），其实对不少人而言将持续实质上涨。帐面上，这项税的税率可能维持不变，但实际上，由于免税门槛和税级门监都持续冻结，并未遵循往例随物价增加，所以人们的税务负担反而持续提高。这在英国政策讨论中被称为“财政拖拉”（fiscal drag）：许多人的生活并没有明显改善，收入只不过是随著物价同步上涨而已，或者只是小幅超过物价水准，但因为名目上的收入增加，所以在免税和税级门槛不变之下，许多原先不用缴税的人也开始需要缴税，本来只需要以较低税率缴税的人则开始需要以更高税率缴纳，形同税率变相攀升。值得补充的是，除了财政拖拉之外，商业地税、燃料税和土地印花税的限期税负优惠都将在选后到期，两党都无意延续，也将增加税收，但由于和收入没有直接关系，将不会纳入以下的模拟当中。
正是在财政拖拉的威力之下，收入低于全国中位数的Pam、Marcus，以及在收入光谱另一端的Belinda，本来才都要面临增税（至于Alice和Jack虽然也遭到“拖拉”，但因为其他的税制调整，反而本来就能稍稍减税）。对他们三人而言，辛伟诚政府在选前一年连续两度调降薪俸税的影响其实不大，因为两位年轻人都只领最低工资，一直都没有太多薪俸税要缴，而Belinda的退休金也本来就不须缴交薪俸税。虽然获益有限，但却同样受到拖拉的冲击，都有更多收入会被课税。
因此，两位年轻人到了2029/30年度本来都预计需要多缴400英镑，只不过假使依照保守党今次选举的承诺，Marcus因为自雇身分所以突然被“解救”，反而可以少缴税，但Pam则仍需多缴240英镑。换言之，对Pam来说，保守党左手说要减税，但只不过是叫右手不要多拿这么多而已，实际上还是要多收钱。总体而言，全国大约有4成的受雇者面临和Pam同样的状况：即使保守党克服2成的民调差距，大爆冷门重返执政，而且完全愿意信守承诺，都没能真正被减税。由于税制运作的关系，这群人收入相当两极：他们要不与Pam同样低薪（年收在24,000英镑以下），要不相当高薪（年收入在62,000英镑以上）。相反地，像是Alice这种年薪在这两个数字之间的受雇者，就能够真正享受到保守党所承诺的砍税。
至于已退休的Belinda到了2029/30年度，则本来需要多缴580英镑，但保守党现在另有规划。首相辛伟诚本届选情实在太差，民调落后2成，且在60岁以下所有世代都大输；为了不要输得太过难堪，他的团队决定巩固高龄者选票，因此提出要特别帮助退休者，如果执政将会单独“解冻”他们的入息税门槛，其他年轻人、中年人则仍持续冻结。不过，对Belinda而言，因为前几年冻结加价实在太凶，相较于上次选前的状况，这也只是让她的增税幅度减少130英镑，来到450英镑而已。而且，Belinda所受到的冲击其实已经相对较小，和她一起退休的同事，如果退休金的额度稍高一些，增税的幅度更大：从49,000英镑开始，退休金每增加1000英镑，增税的幅度就会增加200英镑，直到62,000英镑才“封顶”，之后不论收入如何增加，每年增税幅度都固定在约3000英镑。
值得补充的是，人们也不必太为Belinda和她的同事们感到不平：她们虽然面对最大幅度的增税，但其实也是保守党执政以来特别保护的对象。在各种支出大幅紧缩之下，国家发放的退休年金（约占Belinda年收入的4分之1）竟逆势连年稳定成长。这是归功于保守党的“三道锁”政策，保证国家退休年金会依照“通膨率、平均收入成长率或2.5%三个数字中最高者”上涨，而工党也不敢撕毁此一政策，以免得罪高龄选民。
在这样的政策之下，尽管近年来全国民众收入普遍停滞，Belinda和她的银发邻居们实质收入仍有成长，幅度固然不高，但已是极少数。相较之下，与2010年政党轮替时相比，收入在后20%的贫穷家庭（大约是Pam或Marcus一个人的年收入）领到的各种社会福利平均少了2000英镑上下，占他们收入的1成甚至更多，极具争议的是，因为儿童福利计算改以两胎为计算上限，所以孩童人数在三人以上的家庭受影响最大，被认为是儿童贫穷率居高不下的主因；即使收入中等的家庭（大约是Alice和Jack一个人的年收入），平均一年也被砍了约700英镑的福利金，约占收入2%。当全国多数选民都不再愿意听保守党说话时，唯独高龄选民仍有部分愿意票投保守党，原因不难想见。
当两党说起一样的谎：“比虚构还不如”的财政计划
这样看来，增减税的情形应该非常清楚才对，专家们究竟为何都认为仍无法预测呢？原因是，两党根本一齐作弊，财政计划都建立在虚假的基础之上，因此缺乏参考价值。对此，独立智库Institute for Fiscal Studies的执行长批评两党“勾结共谋，保持沉默”，共享一系列不切实际的预设，而另一权威智库Institute for Government的首席经济学家也指出，两党领导人这样的政策宣示，本只是“削弱辛伟诚和施纪贤两人的可信度”，直陈当选者一定会“后悔”做出这些不可能实现的承诺。
大略估算，工党和保守党一齐作弊的额度到了2028/29年度约是160亿英镑，甚至可能更多，约等于内政部一年的预算总额，也是当年度预估赤字的4成之多。而保守党的作弊幅度甚至还又翻了一倍，自行幻想出许多难以实现的财源，总额直逼财富税（资本利得税和遗产税）一年的预计征收额度390亿。
两党共谋的范围中，有约100亿英镑来自各部门日常经费的冻结，在考虑通膨之后也就等于实质删减。这个谎是由今届保守党政府开始的：为了制造“还有钱能花”的假象，在提交给预算责任办公室（Office for Budget Resposibility，OBR，依法设立的独立预算评估单位）的财政计划中，他们刻意低报各部门预估的未来经费。倘若依照这组低报的数据确实执行，势必造成各政策领域（除了医疗、国防和国际援助）之外的经费实质删减，但他们又没有提交“如何删减”的具体计划，等于只是随意喊价。政策圈之所以普遍认为这样的删减不可行，是因为在多年的紧缩政策之下，从警察到监狱乃至学校通通问题频传，各地区的地方政府更频频传出财政吃紧，路面失修、图书馆和公园被迫关闭、垃圾疏于清扫，甚至连食品安全检测频率都必须减半，就算不增加开支都可能会全面出现危机，遑论减少经费？
其中一位知道绝对不可行的人，正是主管OBR的资深文官Richard Hughes本人。他情知按照这样低报的数据进行评估毫无意义，但依法又只能照办，只好趁著少数公开发言的机会，对国会议员们表达不满：“有些人说这样的预测是虚构作品，这样说根本就客气了，因为虚构作品好歹还要花力气写，政府根本连各部门实际上的支出计划都懒得写。”这样强烈的言词在英国公务体系中极度罕见，足以看出他其实非常愤怒。
不过既然是制造花钱的“空间”，两党都乐得轻松，在政纲中都默默预设这个比虚构还不如的计划有办法实行，好让自己可以宣称不用增税也能做到财政稳定。其实，由于政府没有提出确切的计划，就连专家都不知道该如何评估各部门具体将被删减多少经费，Institute for Fiscal Studies近期预估在医疗、国防和国际援助之外，各部门日常经费将被实质删减1.2%至2.9%，换言之，光是要勉强维持在相同水准，一年都需要60亿至160亿的经费挹注（图表中以中间值110亿呈现），而这是两党都刻意忽略的一笔开支，也有些稍早的估计认为可能需要上看200至250亿。何况，如果按照保守党的主张，他们还要额外提升国防开支，经费就还得再另寻财源补齐；至于如果按照工党的主张，他们虽然宣称将额外拨给学校的经费，但都是为了特定新政策专款专用，同样不能算在这110亿之内。
值得补充的是，图上的数据只呈现日常开支的删减，甚至尚未呈现长期投资的倒退，而今届政府目前提交的计划是冻结投资总额，考虑物价后预估等于将实质删减2.6%，若要至少打平就还需挹注184亿英镑。然而，英国各项公共服务此刻的困境，极大部分正是来自长年投资过低，各种硬体设备疏于汰换更新；而在经济上，英国投资长期疲软，更有许多专家认为这是生产力停滞的原因，若要遵照他们的呼吁，想增加公共投资，政府势必得进一步加码更多。图上之所以并未纳入，是因为不像日常开支删减，减少投资支出并不会引发立即的危机，所以并非绝对不可行，只是同样也令人怀疑。
此外，两党也都非常乐观，相信过了几年后，来到2028/29年，他们就能透过打击避税找回一年50至60亿的财源。这充其量都只能说是是高度不确定的数字，甚至可能完全只是幻想。两党之所以都喊出50至60亿，应该是因为主责审计的高阶文官在年初曾公开表示，他预估如果能妥善解决避税和逃漏税的问题，每年能增加的税收上看60亿──但这是理论上的高标，实际成效难以预估，毕竟税务机关预估的年度避税就只有10亿、违法逃漏税也只有50亿，这根本就等于要完全消弭相关问题。再者，实际执行也需要成本，比如需要强化税务机关的人力和设备，这些经费也都没被包含在内。事实上，工党在4月时所提出的政策文件一度只喊出39亿，但眼见保守党偷偷以50至60亿为计算标准，工党也就没有不跟进的理由。只不过，工党还是比保守党稍稍“认真”一些，有具体提出一系列打击逃漏税、提升效能的政策方案，但是否真能达到史无前例的高效能，仍然颇有疑虑；至于保守党则是连方案的影子都没有，只在一份新闻稿里空泛指称要运用AI等等新技术而已，更是等而下之。
这两大问题相加，保守党和工党就已经“共谋”虚构了约110亿至210亿英镑的财政空间，这甚至还不包含挽救投资删减所需的经费。然而，这样的空间对于承诺砍税的保守党并不足够──反正民调落后2成，政见需要兑现的机率不高，本就不必太讲求实际。因此，他们还额外创造出了另外约170亿英镑的空间，同样被多位独立专家指出相当可疑。
他们想像中，还有三大财源可以开辟：首先，他们宣称将能透过公务人力精简，每年减省39亿英镑，然而保守党其实一直以来都主张要精简公务人力，然而近年来公务员实际人数还是不断上升，最近一年又增加了2万1千人。而智库Institute for Government的专家也示警，如果“为了砍而砍”，反而会让公务体系必须将工作外包，花费反而只会更高。其次，他们也宣称能透过减少半官方机构（Quangos）的数量节省13亿英镑，然而这些英国右派痛恨的单位在保守党执政前期已经砍掉近300个，剩下的单位等于已被当时政府认为有必要存在，而且8成经费用于医院、学校和税务机关，能够再汰除多少也不无疑问，保守党总之也未特别说明。第三，保守党宣称身心障碍福利删减能够释出120亿，更是奠基于“福利被滥用”的古老预设之上，但一方面，保守党执政前半就已经删减了约120亿，还要找到翻倍删减的空间恐怕非常困难；另一方面，这些年来被迫“等候医院治疗”的人数确实大幅上升，从政党轮替时的2百余万来到此刻的7百余万，能够真的精减多少也相当启人疑窦──何况，这120亿当中有一大部分根本已经包含在那份“比虚构还不如的计划”当中，保守党的政纲等于重新计算两次，更是明显灌水。
当然，这些短绌未必得靠著增税解决，政府也可以选择增加债务。但是，姑且不论经济上这是否妥当，在政治上，两党都已承诺要遵守同样的财政规则，也就是要让五年后的“债务占GDP比率”下降。所以，除非GDP出现超乎预期的大幅增长，不然新政府将只有两个选择：违背承诺增税，或者违背承诺破坏自己定下的财政规则。值得一提的是，不少评论者认为这条财政规则其实需要重新设计，尤其因为“五年后债务预测”可以由政府轻易操纵、提出不切实际的经费预估，前面提到“比虚构还不如的计划”其实正是因此出现，意义实在不大。
然而，不论新政府采取哪一个选择，都意味著两大党此刻的财税规划根本不可信，几乎注定败选的保守党尤其严重，但大致笃定能执政的工党也有相同问题，政纲都只是写满不可能实现的承诺。所以，不论是领最低工资的Pam还是Marcus，或者是中等收入的Alice和Jack，乃至已经退休多年的Belinda，若想知道再下来得缴多少税，除了静静等待，恐怕也没有其他更好的办法。