解说错重点、未打铁趁热、政治气氛改变……受访者归纳了征费实施无期的几大原因。
端传媒记者郑淑华
香港垃圾征费措施暂缓前五天，九龙新蒲岗新光宴会厅的员工如常将剩菜和垃圾送进厨房。不同往常的是，洗碗工快速冲洗碗碟，一边捞起凤爪骨扔进紫色厨余回收桶，纸巾团则丢入普通垃圾桶。她说，“之前不管是什么，全部放在一起。”
原订在2024年4月1日实施的垃圾征费，于今年1月二度延期，改为先开展“先行先试”计划，向政府大楼、“三无大厦”等14个处所提供免费指定袋及标签。两个月过去，作为试点之一，陈经理说酒楼员工已习惯分类垃圾，但“用一个胶袋就是钱”，人手压力和市道疲弱下，她觉得延迟最好。
5月27日，环境及生态局局长谢展寰和政务司副司长卓永兴再宣布暂缓垃圾征费，未有订明落实日子。卓永兴指，“先行先试”参加者认为操作繁复、垃圾弃置量没有太大改变等，又指由年初至今有七八成市民反对8月实施垃圾征费，暂缓“甚至是唯一决定”。曾经对推行征费“有百分百有信心”的谢展寰表示，要改变全港市民习惯、处理问题是很大挑战，“不可能在短时间内便准备好”，但政府重视减废的初心从没改变。
香港的垃圾征费讨论萦绕近20年，由2005年开始横跨五届政府，经反复讨论、试行和咨询后，在2021年通过，落到现届政府手上，最终两度押后并无限期暂缓。而由2021年至今，政府花费港币1.77亿元推动垃圾征费，宣传推广达3000万元。端传媒走访前环境局副局长、公共政策学者、试行计划中的酒楼、环保团体和民间回收组织，探讨这个铺排多年、原意良好的政策为何触礁。
暂缓的先兆“先行先试”
初期，酒楼未有回收厨余的配套，直至环境署提供垃圾桶，又有回收车，酒楼便让洗碗工每日把容量120公斤的厨余桶拉到地面等待回收。洗碗工说，厨余桶“特别重，要两个人一起拉。”
因为洗碗工渐有微言，外判洗碗部的老板私下给他们钱，陈经理担心日子久了，酒楼要给洗碗部加人工。加上，酒楼只作厨余和玻璃回收，未找到发泡胶和菜篮的回收商，只好装进指定袋弃置，她向政府提出问题但没得到答复。她觉得，“食肆永远有些一定要扔的垃圾，无得悭（没法节省）。”
香港原定的垃圾收费形式分为“按袋”和“按标签”，以及按重量收“入闸费”。市民丢掉一般垃圾时，须选购9种从3公升至100公升容量的指定胶袋，价钱介乎3毫子至11港元。环保署预计3至4人家庭每月垃圾收费开支约30元至50元。另提供240公升和660公升指定袋，主要卖予设垃圾槽的处所；弃置大型垃圾须贴上标签，划一收费11元。入闸费则规限工商业处所弃置的垃圾等。
措施推行后，违例弃置垃圾罚1500元。严重违例者如被检控，首次定罪最高罚款2.5万元及监禁半年。
陈经理估计，如落实征费，酒楼每天消耗各两个港币73元的660公升、和26元的240公升指定袋，每月额外开支约6000元。自通关以来，酒楼生意跌了两三成，陈经理认为和港人北上消费有关，“现在食肆少一间就少一间，租又贵人工又贵，再有其他成本，不是那么容易。”饮食业代表、稻苗饮食专业学会荣誉会长黄杰龙曾表示，厨余回收问题未解决，业界难以减少废物，预计旗下集团食肆一年要花费300万元购买指定袋。
安老院舍同样指业界“减无可减”。年初，香港安老服务协会永远荣誉主席李辉指，尿片、医疗用品等废物无可避免，而长者过身后，院舍需帮忙处理其物品，包括大型物件如床褥、轮椅等。她估计大规模院舍一个月要花费数万元买指定袋，一年或花几十万至上百万元。
另一边厢，前线清洁工表示不了解法例，未知怎处理违规住户的垃圾，也担心法律责任，同时加重工作量。又有㓥房户反映，家居没空间进行分类、回收或为基层添经济和精神负担，需要配套协助。
反对声音蔓延，暂缓早有先兆。5月3日，《南华早报》报导政府很大机会推迟计划。绿惜地球总干事刘祉锋担心政策搁浅，便向立法会发公开信，促把握在8月1日起分阶段实施征费。
“我可以理解政府面对的困境：一个Dilemma，做又死，不做又死。”刘祉锋解释，若全民推行征费，民间会有怨气；但延期或搁置，政府的公信力会大跌。于是，他在公开信中提出折衷方案，包括在公屋以外的政府管理场所实行首阶段征费，争取时间做好配套和宣传；以及设低门槛，于一年内把废物量减少至少一成等。
政府最终没采纳他的意见。政策暂缓后，政府会在6月起向公屋住户每月派20个指定袋，也不会改变清洁工人的工作模式。私人屋苑或大厦住户，如果物业管理方签署了《减费回收约章》、提供分类回收设施等，也可获得免费的指定袋。政府也有目标将“绿在区区”回收点从现时的200 个增加至800个。政府指，会在2025年中再向委员会作报告。
刘祉锋感到非常失望。他说政府用这么多时间准备，但教育和硬件皆不足，“没有决心、没有信心，执行力不足。”他又觉得政府连自己管理处所也不敢实行征费，“原来没有信心做一个好的示范给市民看。”加上目前没有落实时间表，他担心下年官员会再以市民反对为由押后征费，“好像无了期、随时向后延，声望很受损害——大大个政府这么没有信用。”
解说错重点、讨论度低、推环保“本身有难度”
法案从2021年通过至落实，政府有18个月的关键准备期。根据环保署资料，署方共举行200多场业界简介会、为工商业界及公共机构处所举办120场培训讲座，以及出席40场由立法会议员、区议员、民政事务处和地区人士举办的简介会，又计划稍后再出席30多场。
“不是重多、不是重量，是重质。”刘祉锋说。有次，他参加一场两小时的解说会，环保署职员念出60页法例指引；当物管和业主提问题，讲者如“人肉录音机”回答，最后街坊鼓噪收场。“不断强调袋一定要买、一定要去指定的地方买；有些是A货，不要自己淘宝；袋要绑好，不要戳破它⋯⋯这些是实际操作的事，（政府）没有将重点放到说服市民上面。”
第一个问题，可能源自于解说错重点，市民不理解为何要征费。
香港依赖堆填处理固体垃圾，但弃置量节节上升，以每人每日弃置量为例，由2013年1.33公斤升至2022年的1.51公斤；同一时间，回收量停滞不前，徘徊在三成。现时全港有3个分别位于打鼓岭、将军澳和屯门的策略性堆填区，其中屯门和打鼓岭的堆填区剩余容量少于两成，将在2026年饱和。
另外，香港每日制造3千多公吨厨余。刘祉锋分析，位于北大屿山的O.PARK1是全港首个有机资源回收中心，厨余吞吐量为每日200公吨；在沙岭的O.PARK2今年刚启动，每日可处理300公吨厨余，再加上两个污水处理厂以“厌氧消化”消化及分解厨余，吞吐量为100吨厨余。动用现有设施，回收量仅600公吨，追不及厨余量。
“还有很多空间去堆填，还是快满了？你走到街上试问一下，问十个会有九个不知道。”刘祉锋说。
此外，2021年法案通过后，香港仍处疫情时期，垃圾征费的讨论度低。直到2023年中，社会才开始关注，但公共政策顾问林致茵留意到，市民只著眼在“怎样将垃圾放进垃圾袋里”，而非政策原意——“源头减废”和鼓励回收。
长远而言，她说推动环保政策本身就有难度，因市民难感受自己对政策结果带来的贡献，有无力感或懒惰。她说，“当社会对于整个政策目标本身没有共识的话，attention 就会在减废的方法上，不是减废的目的。”
市民从操作上思考垃圾征费，对执行细节的问题愈刁钻，政府回应后又争议不断。年初，环境保护署助理署长（都市固体废物收费）胡劲欣走访电台解说，被问到拖把棍太长如何弃置，指“可以锯开佢两嚿入指定袋”，引发争议。
另外还有物业管理“包底”，即为住户善后的问题。环保署曾表示，住户需使用指定袋包好家居垃圾丢弃，否则违法，又要求物管公司不要在大型垃圾桶套上指定袋“包底”。事隔一星期，环保署澄清法例没禁止物管“包底”，但不能免除住户的法律责任。
林致茵认为，政府可能未必预视过一些问题，也需要市民反馈意见，而法例本身也有含糊之处，例如将法律责任放在个人或家庭单位上，但未有厘清其他人如清洁工或物管执法或纠正的责任，从而引起“包底”争议。不过，政府已多次试行，“理论上有一些问题，政府应预判到。”
政策拖拉20年，民间自发推回收减废
刘祉锋从事环保工作逾30年，见证香港的垃圾征费由初始讨论、反复咨询试验、到最后立法又暂缓，横跨20年的进与退。
2005年董建华年代，时任环境运输及工务局局长廖秀冬在“都市固体废物管理政策大纲”中提出都市固体废物收费，指视乎公众咨询结果，预计在2007年向立法会提交条例草案。廖秀冬当时表示，香港正面对迫切的废物问题，如市民不改变消耗型的生活习惯，堆填区将于六至十年内饱和。
翌年，政府在20个屋苑分发“专用垃圾袋”，启动试验计划。不过，2007年曾荫权班子上任，新环境局局长邱腾华表示试验计划效果不理想，要继续研究。2012年，邱腾华在任期最后半年作公众咨询，当时超过半成市民赞成征费。但临近换届，邱腾华指留待下届政府处理。
梁振英年代，环境局转由黄锦星接手，他一度表示最快在2016年落实征费。2013年，他发表的《香港资源循环蓝图》提出征费，翌年7个住宅屋苑进行试点计划，可持续发展委员会亦就社会参与发表报告。值得注意的是，报告当时已就收费机制、涵盖范围、收费水平，以及回收等给予详细建议，也列明回收和厨余设施不足、教育手法等问题。
2017年，黄锦星公布“按户按袋”和“按重量”收费方案，预料最快在2019年下半年实行。翌年，政府向立法会提交法案。法案委员会召开16次会议，最终在2020年以7比4终止审议。支持终止的议员全属建制派，当时环团批评他们“拉布”，质疑是担心收费不讨好选民；而朱凯廸、许智峰、谭文豪和谢伟铨投反对票。
政府推行未果，曾有民间环保组织“不是垃圾站”，在各区开设回收站。2016、2017年，曾为朱凯廸（目前正因47人案还柙）助选团队的成员认为官方渠道无法有效处理废物，便开始分类废物，再将行动延伸至街头，摆设“不站”和 free cycle 地摊。现时30多岁、正职社工的 Joanne 在当年加入民间团体“大埔社区学堂”，参与在太和桥开“不站”，回收各类型废物。
当年官方回收网络“绿在区区”未出现，“不站”把发泡胶送往非牟利发泡胶回收机构，纸、塑胶和金属由环保协进会接收、纸皮则送给拾荒婆婆。Joanne 说初时只有几个义工，但后来街坊踊跃帮忙摆站，回收物也愈来愈多，“装满整架车，全部都是发泡胶。”
不过，“回收不是我们的目标，我们并不是想越收越多。”Joanne 说“不站”想推动的，是透过街坊亲自处理自己的垃圾，认识回收系统，知道有多少物品可被回收、自己消耗多少，从而反思生活模式，减少制造垃圾。
她认为，香港的环保教育停留在80年代、古旧的“三色桶”，而回收资讯不够透明，市民对回收桶也缺乏信心——怕清洁工将回收物与垃圾混在一起弃置。所以回收之余，背后更多的是教育和沟通，义工会跟街坊聊天，也会走访回收商，了解运作后再教育街坊。
举例说，黑色胶袋难以回收，制成品质素也参差。她说，“回收完之后，其实最后都要丢的。他们要了解到回收不是一条出路、不是一个可以无限loop的cycle。”
12年前没打铁趁热，错失了黄金机会？
在民间作出尝试、官方拉扯的期间，香港经历剧变。垃圾征费法案也在漩涡之中。
2019年社会运动、民主派初选后的2020年7月，政府以疫情为由宣布立法会选举推迟、原有议员延任一年。民主派因此总辞，剩下有议员提出修订和重新审议垃圾征费法案。2021年8月，在18个月的准备期的前设下，法案获建制派全票通过，唯一反对票来自热血公民郑松泰。
但随著征费日子逼近，风向有所转变。4月8日，中国侨联副主席、中国和平统一促进会香港总会理事长卢文端在《明报》撰文，指垃圾收费当年由“激进反对派”提出；社会未准备好，应搁置征费，聚焦经济。
曾经投赞成票的民建联李慧琼没正面回应，认为应讨论配套，令征费“软著陆”，及后她表示当时“过份理想化”，觉得在回收设施未做好下推行，有引起混乱的风险。她的党友何俊贤则归咎民主派以“环保帽子推动”，要政府、市民和议员接受未完全准备的政策。暂缓前夕，民建联召开记者会，促政府暂缓垃圾征费。
“从环保角度去想的话，政党很多人都了解废物的危机，它就会叫政府尽快推出法例。”但刘祉锋觉得政党或担心失去选票，有政治考量。
回想过去20年，刘祉锋心中很多疑问：为何2005年提出的建议，要待2012年才进行第一轮咨询？而2012年的咨询显示有过半市民支持征费，但政府没打铁趁热，错失了“golden opportunity”。而且环保署自2015年起推行资助计划，让非牟利机构在处所试行收费。据刘统计，直至2023年，政府共拨款逾3亿元，实行350个试行项目。“全部有报告数据交给环保署，环保署看了吸收了经验，有什么痛点、要怎样解决、那些人的反应是如何？”
陆恭蕙在2012至2017年间担任环境局副局长，在2013年与黄锦星发表《香港资源循环蓝图》。她的五年任期间，征费经历公众参与和试行，收费框架在2017年出台。
不过蓝图列明，计划在2013至2015年间制定草案，对于是否拖得太久，她觉得，“是需要这么多时间才可以去到那一步”，早点做完也不代表没问题。她又指法例在2021年通过，是重要时间点，代表政治上和民间都认同，就应该照行。那么，政府是否如环团所指，错过最佳时机？陆恭蕙说她不知道，“你继续去做吧，时机就是现在。”
2012至2017年期间，她指自己著手政策方向和硬件层面，不清楚离任后黄锦星团队在推动征费上所面对的阻力。至于现届政府的宣传策略，她认为“要哄”，令市民接受并觉得是好事，最后付诸实行。
垃圾征费暂缓前一星期，外界有声音要搁置，陆恭蕙说法案的路走了很久，要搁置征费“很丑”，“整个理念都说不做，我又听不到有什么原因。”“面红到不得了。世界上的一级城市，为什么香港要搁置⋯⋯”她气头上，“笑话，世界笑话。”
香港早已落实建筑和电子废物征费，但这次牵动全港市民，陆恭蕙强调，“不可以低估这件事，因为你要劳烦700多万人。”不过，麻烦不代表不去做，因为垃圾征费是“应该做的事”，“你怎么都要继续做，搁置不是一个答案。”现时政府“暂缓”但未有时间表，她认为政府“都要继续的”，既然已有团体试行、有人准备好，加上香港持续有厨余回收基建落成，不应浪费。
“怎样才算准备好”等，一直是讨论的争拗点。
刘祉锋说，经济差是外在环境因素，但政策引起反弹，也因为政府没有好好准备配套。他不认同条件须100%齐全才可推行措施，但至少让市民看到政府是勤力的。他强调，市民的支持是官员用行动“赚”回来。
今年四月，智能厨余机被指“塞爆”。环保署称每部机全日可供最少500个住户使用，但必须在快满前更换内桶，责任随之落在清洁工身上。至于私人屋苑，署方去年12月才推动计划免费提供厨余机。截至今年4月，试验计划收逾150个屋苑提交申请，批出约40个，仅在5个私人屋苑完成安装约20部厨余机。
民建联在1月透过香港民意调中心访问800多位市民，有六成二人认为回收设施不足，五成多人不知道自己居住地区的“绿在区区”位置。翻查资料，去年11月，全港有44间“绿在区区”的固定回收中心和120多个流动回收点，但远远未能覆盖全港公共屋邨。直到去年年底，环保署才逐步把“回收便利点”网络扩展至50个公共屋邨，而香港有约200条公共屋邨。
林致茵看来，要推动如此大规模的政策，政府需要“all-of-government approach”。她解释，环境局为主要负责局，直到今年1月二度延迟后，领导角色才上升至副政务司长的层次，由卓永兴负责统筹“先行先试”，“但为什么不早点有这样的程度去做事呢？”
而今届政府特意增设副政务司长职位，增加横向协调，又成立“地区治理领导委员会”和“地区治理专组”，由政务司司长和副司长分别主持，“理论上应该预先收集到一些地区意见，可以预判到这些问题。”她又说，征费也影响学校、安老院舍，需要教育局和劳福局等协调。推动过程中，理论上每一个局都有其角色，不可单靠环境局。
政制转变与回避政治
环保以外，林致茵觉得是次征费遇阻，也跟政制转变有关。她说，征费政策的性质与其他政策不同，不由政府或者政党“说了算” ，需要市民高度参与，各持份者付出的成本也不同。而且政策长远，不像“夜缤纷”等短期项目。但政制在2021年转变后，市民还需要时间适应和对新制度建立信任。
“由19年之后，大型的social engagement 或者 policy consultation 已经没有以前那么多。”林致茵说，从前社会多谈公共参与，市民有机会表达意见或体验政策；现在也有咨询，但时间短、层面收窄，市民变被动。
她认为，现在的社会环境高度政治化，市民比较少讨论，也回避政治。她觉得，政府起码要令市民觉得政治制度允许良性和健康的政策讨论，才能建立互信。“国安法，还有廿三条之后，大家要再进入政策讨论是需要一些时间，而政府应先走出第一步。”
因疫情和“绿在区区”进驻社区，太和桥“不站”未再重开。此前，“不站”原意是将垃圾站转化为“社区资源站”，各“不站”定期开会，又在区议会和立法会上推动政策。但经过2019、2020年后，“这些理念都很难去推。” Joanne 说，“感觉很多事（的责任）都是下放。虽然我同意‘不站’有社区凝聚力，但始终我们都是街坊，没理由一辈子无偿为政府系统补漏洞。”
就这样，民间自发的“不站”数量由2018年逾20个，跌到现时寥寥可数。
其中还活跃的“不站”之一，是大埔广福邨的“不是废村（邨）”，由年轻的前区议员助理 Titus、Wayne 和 Gigi 营运。最初，当区“不站”由前区议员连桷璋在2019年开设，他后来在2021年区议员宣誓风波前夕辞职，同邨区议员姚钧豪则在宣誓后被DQ（取消资格）。
但Titus等人觉得“不站”聚集街坊，决定换个名字继续开站。跟其他的“不站”一样，“不是废村（邨）”坚持将废物分仔细，1至6号塑胶的分别，他们随手举出例子。疫情时，街坊把外卖胶盒带过去，“不站”每三星期一次的回收量达10多公斤。有了“绿在区区”后，他们的回收量仍能维持。
没有奖罚，却能动员街坊回收或参与地摊 free cycle，Gigi 说，“陪街坊一起做回收，是很重要的。”Titus 说，街坊初初当然不了解，把刚喝完的胶樽递来，以为好心回收。不过，从递来的动作开始，他们跟街坊互动，教育或解释回收物的去向。街坊有了经验，便懂得回收，也在消耗物件时开始思考它的回收性。但在“绿在区区”，街坊不会细心思考“这块胶从哪来、去到哪，中间会经过什么过程”，参与感便降低。
垃圾征费的推广需要深耕细作。“真的有个人站著跟你对话，而不是给你看一份东西，看完之后你消化，看你做不做到，做不到我们再想方法怎样惩罚你，或者给你奖励。”Gigi 说。
不过，随著完善区议会，以及有半世纪历史的1600个屋邨互委会在2022年解散，他们觉得在地区与街坊互动的人少了。措施原定在4月落实，电视广告在2023年尾播出，市民才从广告和新闻中得知剩下几个月准备。“预备了20年，谈了很久，又有准备期，但其实从来都没有人知道。”
翻查资料，今年1月，关爱队和区议员对政策也感疑惑。湾仔区议会中，委任区议员刘珮珊关注举报问题，又表示访问了市民，但大多数人不了解收费详情，“老实说连我自己都不知。”1月8日，环保署徐浩光与大埔、沙田区议员会面，议员表示有很多疑问，要求当局增强宣传，当局却呼吁议员“大家帮吓手”，又表示会直接联络屋苑和法团推广。
直到2月20日，环保署才为关爱队举办首场收费简介会。同为关爱队成员的立法会议员颜汶羽表示收到通知领取600个指定袋、300张传单，帮忙宣传。
Wayne 觉得，现时区议员或关爱队的资源应比他们从前多，但疑惑会否做到“逐次逐次，慢慢去帮街坊研究”，一般只看见邨内有海报宣传。Titus 认为街坊未必看明白海报，又未必出席政党举办的问答会，“那应该要用其他方法接触街坊。但是会用那些方法接触街坊的人少了很多，推不到（政策）很正常。”
征费暂缓后，加快兴建的焚化炉
暂缓征费后，丢弃垃圾的日子如常。当晚无线电视台访问街上市民对延迟征费的意见，赞好声不断。同日，曾参与“先试先行”的大厦重新套上黑色垃圾袋，贴上试行完结的告示。
近月，环保成为热话，部分反对“走塑”和垃圾征费的市民猛烈批评环保人士。刘祉锋注意到民间对环团恶意渐大，用粗口责难他们，但如怕被骂而不作声，任由环境变差，“这个不是我们的性格”。
宣布暂缓后不久，环境局长谢展寰指正与大湾区探讨“无废湾区”及废物资源一体化，将部分可回收物送到大湾区处理，并称此举“不是把垃圾送上大湾区焚烧”。他说，“相信成本效益、将来推动绿色产业经济发展都有很大的好处，所以这方面与内地不断探讨中。”
他表示，在石鼓洲旁人工岛的第一座焚化炉I·PARK1将在明年启动，而环境局会在下月向立法会申请拨款在屯门曾咀兴建第二座焚化炉。在第二座投入运作后，谢展寰称可关闭打鼓岭堆填区。另外，他会继续在北部都会区觅地，兴建第三座大型焚化炉。三座焚化炉投入运作后，“届时香港就可关闭所有堆填区”，政府维持在2035年停用堆填区的目标。
“Not in my backyard，”刘祉锋说，“我唔中意嘅、唔系好嘢㖞，系垃圾㖞，系污染嘅，我推畀你帮我搞掂佢。”